Por João dos Passos Martins Neto* Segundo o Supremo Tribunal Federal, a exigência de graduação em curso superior como condição para o exercício da profissão de jornalista, prevista na legislação ordinária, é incompatível com a Constituição. Proferida em junho de 2009, com o voto divergente de apenas um dos juízes da Corte, a decisão arrufou melindres e chocou inteligências pelas comparações entre o jornalismo e a culinária e pela suposição de que a atividade jornalística não requer uma técnica específica. Todavia, o defeito capital do julgamento é outro e seu nível de nocividade é muito mais profundo. Ele diz respeito, conjuntamente, ao exercício arbitrário do poder judicial e à manipulação temerária dos textos constitucionais submetidos à interpretação e aplicação.
A obrigatoriedade do curso superior para exercício do jornalismo está prevista no Decreto-Lei nº 972/1969. A norma, como tantas outras da época do regime militar, foi editada pelo poder executivo, mas gozando da mesma força atribuída às leis ordinárias aprovadas no parlamento, na conformidade da Constituição anterior. Daí a expressão Decreto-Lei (Decreto, por ser ato do poder executivo; Lei, por ter força de ato legislativo típico). Com a superveniência da nova Constituição em 1988, a figura do Decreto-Lei foi abolida, não havendo mais possibilidade de edição, para o futuro, de espécies normativas desse tipo. Os Decretos-Leis expedidos no passado, contudo, aí incluído o que regulamenta a profissão jornalística, não perderam automaticamente sua vigência com o advento da nova ordem constitucional porque, do ponto de vista formal, sua elaboração fez-se de acordo com as regras de competência e procedimento estabelecidas na Constituição anteriormente vigente. Segundo entendimento assentado na doutrina constitucional, para que sejam considerados revogados ou não recepcionados, não se pode invocar o fato de que sua forma de elaboração não é mais admitida. É preciso, em vez disso, que seja identificável um conflito de conteúdo ou substantivo entre as suas disposições e as disposições da nova Constituição.
Por isso, a derrubada do requisito do diploma, na esfera judicial, dependia da constatação de um conflito do seguinte tipo: a lei ordinária e a lei constitucional são contraditórias; enquanto a primeira exige a formação superior, a segunda a dispensa. Nessa hipótese, uma vez que a lei constitucional vale mais do que a lei ordinária, a norma de inexigibilidade teria que prevalecer sobre a norma de exigência. Mais: no caso de estar configurada a contradição, o Supremo Tribunal Federal estaria autorizado a afastar a norma de exigência em favor da norma de inexigibilidade. Só assim sua intervenção dar-se-ia no campo da atuação jurídica. No Estado Constitucional, nenhum juiz pode, legitimamente, derrubar uma lei segundo critérios de mera discordância e contrariedade. Pode fazê-lo em razão da necessidade de impor respeito uma norma de nível superior, caso em que estará apenas defendendo e prestigiando o direito mais alto, e não simplesmente negando, por descontentamento, o direito mais baixo.
No caso, o conflito normativo jamais existiu. Para começo de conversa, mesmo os juízes do Supremo Tribunal Federal haverão de transigir num ponto: a Constituição não contém qualquer norma que, de modo expresso e categórico, comande algo como “o exercício da atividade jornalística é livre a todas e quaisquer pessoas e independe de graduação em curso superior”. Portanto, enquanto o requisito do diploma tem previsão em texto de conteúdo inequívoco da legislação ordinária, a existência de uma norma constitucional de inexigibilidade seria, no mínimo, bastante incerta e sujeita a controvérsia. Na literalidade do texto constitucional uma tal norma não é encontrada, de modo que seu reconhecimento poderia apenas ser inferido ou deduzido indiretamente de outras disposições de algum modo correlatas e genéricas. Ainda que inferências e deduções sejam tarefa normal da interpretação jurídica, o fato de que a única vontade legislativa manifesta impõe o diploma deveria gerar a presunção de legitimidade da exigência e sujeitar a solução contrária a severas resistências metodológicas.
O mais notável, contudo, é que as normas constitucionais mais próximas e conexas com o assunto, muito longe de permitir a extração de um comando implícito de inexigibilidade do diploma, na verdade reforçam a sua inexistência. No art. 5º, XIII, a Constituição diz que “é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações que a lei estabelecer”. No art. 22, XVI, a Constituição diz que “compete privativamente à União legislar sobre condições para o exercício de profissões”. Combinadas, as duas disposições implicam o seguinte: a lei constitucional transferiu para a lei ordinária, deliberadamente, o poder de dispor sobre quais profissões terão ou não seu exercício sujeito, por exemplo, à graduação em curso superior. A razão é óbvia. A lei constitucional faz a regulação essencial dos poderes estatais e dos seus limites, mas não desce – e nem pode – à minúcia da regulamentação de profissões. Ela tende, por natureza, a silenciar absolutamente sobre requisitos de exercício profissional.
O legislador ordinário tem assim, por delegação constitucional expressa, autonomia para não só exigir ou dispensar o curso superior, mas também para definir e avaliar os critérios que devem presidir sua decisão. É claro que se trata de autonomia relativa, limitada, condicionada. A lei, qualquer lei, deve ser sempre razoável, não pode ser expressão de um desatino, uma psicose, um ódio, enfim, de um ato arbitrário, sem razão plausível. É indiscutível que juízes devam recusar leis desse tipo. No caso, porém, a lei do diploma de jornalismo passa fácil no teste da razoabilidade,
summa cum laude.Em primeiro lugar, o fato de existirem boas razões em favor da inexigibilidade não significa que não existam boas razões em favor da exigência. Isso vale não só para o jornalismo, mas para a administração, a psicologia e até para o direito. Em segundo lugar, a existência de controvérsia sobre o que é melhor e o que é pior não indica irracionalidade da norma que, no embate dos prós e dos contras, escolhe um dos caminhos possíveis e aceitáveis. Ao contrário, o principal indicador de uma norma sem razoabilidade é a ausência de disputa, é o consenso na objeção que sucede a sua adoção.
Nesse sentido, a lei do diploma é, como inúmeras leis, simplesmente polêmica, mas nunca, jamais, destituída de razoabilidade ou racionalidade. É apenas o produto de uma opção política do legislador autorizado, feita conscientemente num quadro de sérias e ponderáveis razões concorrentes. É, enfim, uma norma perfeitamente constitucional na perspectiva da noção de razoabilidade. A propósito, ao enunciar o voto condutor do julgamento, o Ministro Gilmar Mendes advertiu que só chegou à sua conclusão “depois de muito refletir”. É curioso: se muito teve de refletir é porque as razões concorrentes, contra e a favor do diploma, foram percebidas como igualmente fortes, equilibradas. Em que pese o desfecho do processo, a declaração não deixa de equivaler a um atestado da razoabilidade da condição legalmente imposta.
As evidências de razoabilidade da lei eram difíceis de ultrapassar. Por isso, o Tribunal teve que apelar a um outro fundamento. Para a maioria dos juízes, a norma constitucional de inexigibilidade do diploma é dedutível da norma constitucional que assegura a liberdade de imprensa e o acesso à informação, ou mais especificamente, do art. 220, § 1º, segundo o qual “nenhuma lei conterá dispositivo que possa constituir embaraço à plena liberdade de informação jornalística em qualquer veículo de comunicação social”. Segundo o padrão do raciocínio, ao condicionar o exercício do jornalismo aos diplomados em curso superior, a lei ordinária veda o acesso de pessoas à atividade e, em conseqüência, reduz as possibilidades de circulação da informação. Em suma: a inexigibilidade do diploma é uma condição da liberdade de imprensa e, como tal, embora sem previsão expressa, é uma norma constitucional a ser logicamente pressuposta. Daí porque a lei do diploma seria incompatível com a Constituição.
O argumento é inviável. A cláusula constitucional da liberdade de expressão tem um único sentido seguro, nítido, identificável na história. Ela visa a impedir que o poder público, por seus legisladores, governantes e juízes, editem, executem ou endossem leis restritivas do conteúdo do discurso circulável por razões de divergência ideológica ou de contrariedade a interesses. Ela coíbe a instituição de verdades oficiais, a discriminação de pontos de vista, a catalogação de tabus ou assuntos proibidos, a interdição de doutrinas políticas, a censura da informação. Este é o núcleo essencial da cláusula: impedir a estatuição de limites arbitrários ao conteúdo dos atos comunicativos.
Desse sentido central e preciso, é no mínimo uma temeridade saltar para a conclusão de que a cláusula da liberdade de expressão compreende um comando específico que veda à lei condicionar o exercício da profissão de jornalista à formação superior. Seria algo aceitável, talvez, para decifradores de enigmas ou deslindadores de mistérios, não para juízes, de quem se deve esperar prudência em vez de acrobacias no escuro. Juízes devem impor direito certo, não ilações de validade incerta.
Se não bastasse, as premissas do argumento são inexatas e falaciosas. A lei não veda o acesso à atividade jornalística, apenas a condiciona. Qualquer um pode exercer a profissão desde que implemente a condição estabelecida, ou seja, cursar a faculdade. A atividade está franqueada a todos porque o que conta é a potencialidade do acesso. É assim sempre. Para ser advogado há que ser bacharel em direito, mas não se trata aí de impedimento. O caminho está livre, em potência, à universalidade de pessoas. A asserção de que a lei reduz a circulação da informação é especulativa, retórica. Os juízes não se apoiaram sobre qualquer base empírica, o que é sempre indispensável diante de uma duvidosa questão de fato. O efeito suposto é, além disso, improvável.
Muito mais avisado é acreditar no efeito contrário, isto é, no fato de que a exigência do diploma não tem qualquer repercussão sobre a amplitude da liberdade de informação. Quem conhece a dinâmica da atividade sabe que os veículos e os profissionais do jornalismo não são a fonte da informação, mas apenas o seu canal. A lei do diploma não afeta quem, vivenciando o acontecimento, traz a informação, mas diz respeito somente a quem a colhe, refina e divulga. Por isso, o requisito do diploma não parece ter aptidão para interferir negativamente sobre a maior ou menor circulação da informação. Se os acontecimentos são naturalmente independentes e as fontes não são bloqueadas, não há porque supor que a informação será mais ou menos abundante em função do número mais ou menos extenso de jornalistas. Além disso, ninguém está impedido de escrever em jornal por falta de diploma, mas apenas de exercer o jornalismo em sentido estrito, como profissão, em caráter permanente.
A verdade é outra: a otimização da liberdade de informação não depende da extinção da obrigatoriedade do diploma. Outros fatores, sim, é que são determinantes, como a ampliação do acesso às ondas estatais de rádio e televisão pela adoção de políticas que impeçam a sua concentração nas mãos de poucos, ou o controle rígido da publicidade oficial que costumeiramente se destina a comprar o silêncio de maus empresários da comunicação sobre os crimes, as omissões, os erros e a incompetência de autoridades públicas. Portanto, a relação de causa e efeito entre número de jornalistas e amplitude da liberdade, suposta pelo Supremo Tribunal, não só se ressente de demonstração, mas é implausível e irrelevante. Não havia, portanto, como o Tribunal pressupor a norma de inexigibilidade da formação superior da premissa hipotética de que se trata de uma condição de realização da própria liberdade de informação.
O contexto normativo ao qual se chega é o seguinte. Primeiro: não existe norma constitucional expressa vedando a exigência do diploma em curso superior para o profissional do jornalismo. Segundo: há norma constitucional transferindo para o legislador ordinário o poder de dispor sobre condições para o exercício de profissões. Terceiro: existe lei ordinária condicionando a atividade jornalística à formação superior. Quarto: a opção do legislador ordinário, conquanto passível de controvérsia, não pode ser qualificada como um ato insano, destituído de fundamento racional ou razoável. Quinto: a cláusula geral da liberdade de expressão não permite deduzir, salvo temerariamente, uma norma específica de inexigibilidade do diploma. O resultado é que a lei do diploma de jornalismo não é incompatível com a Constituição simplesmente porque a Constituição não regula a matéria. A lógica é singela. É impossível cogitar de um conflito entre a lei ordinária que dispõe (sobre a exigência do diploma) e a lei constitucional que não dispõe (sobre a inexigibilidade), já que não pode haver conflito entre uma disposição e uma não-disposição, entre uma norma e uma não-norma.
Na linguagem de um jornalista, fica fácil compreender o que fez então o Supremo Tribunal. No lugar da não-norma, ele pôs uma norma de fantasia (a da inexigibilidade) e, assim, provocou o conflito que antes de seu pronunciamento não existia, mas que foi fabricado somente naquele instante. Na linguagem de um advogado, a mesma idéia poderia ser assim traduzida: o Supremo Tribunal Federal não declarou um conflito normativo pré-existente, mas constituiu o conflito inexistente. Qualquer que seja o estilo da explicação, o procedimento é impróprio porque juízes estão autorizados a desenvolver as normas constitucionais, e não a fazê-las, forjá-las, inventá-las.
Logo, inconstitucional não é a lei do diploma, mas a decisão que a fulminou. Sob o pretexto do reconhecimento de uma incompatibilidade entre lei ordinária e norma constitucional, sob a aparência de uma intervenção legítima de natureza jurisdicional, talvez sob o domínio de uma surpreendente ingenuidade, os juízes do Tribunal, excetuado o Ministro Marco Aurélio, produziram e impuseram, como fonte originária do direito, uma regra nova, por razões, no fundo e ainda que inconscientes, de mera divergência e contrariedade em relação à regulação jurídica vigente. Honestas que fossem as intenções, o Tribunal, muito gravemente, usurpou prerrogativas legislativas, exorbitou das suas próprias e excedeu limites que se deve auto-impor espontaneamente a fim de evitar o mal da sua transformação num colégio de déspotas iluminados.
Nada do que dito foi implica afirmar que a sujeição da atividade jornalística à obrigatoriedade do diploma não possa ser questionada, flexibilizada ou mesmo revogada. Pode, sem dúvida, mas no nível da política, que é o nível do debate democrático, das decisões da sociedade, do exercício da soberania do povo, único titular do poder de produção originária do direito constitucional e infraconstitucional. O que é censurável é a supressão da instância política por uma autoridade judiciária que parece não se satisfazer e contentar com a nobre missão de ser a guardiã da ordem jurídica, mas que, para além disso, se deixa atribuir a si própria o poder absoluto de outorgá-la.
O Supremo tem, entre seus juízes, grandes valores, mas esta é a pior decisão de sua história recente. À margem de quaisquer evidências de uma real situação de incompatibilidade entre a lei ordinária e a lei constitucional, manipulou os textos jurídicos implicados segundo preferências subjetivas, dando-lhes uma exegese tendenciosa, ao modo de muitos intérpretes eclesiásticos do direito canônico. Não poderia tê-lo feito assim levianamente porque, no fim das contas, o que estava em jogo era uma decisão prestes a exterminar a dignidade de um diploma de curso superior e a causar um impacto intenso na ordem vigente e nas instituições, relações, direitos e aspirações constituídas legitimamente sob a sua égide há exatos quarenta anos.
* Professor de Direito Constitucional nos cursos de graduação e pós-graduação em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina. Procurador do Estado de Santa Catarina. Bacharel em Jornalismo e Direito. Mestre e Doutor em Direito, com Pós-Doutorado pela Faculdade de Direito da Universidade de Columbia, NY, Estados Unidos. Autor do livro Fundamentos da Liberdade de Expressão (Insular, 2008).
